□ 本報記者 王藝茗

2024年5月，歐盟理事會正式批準(zhǔn)歐洲移民和庇護法改革方案——《移民與庇護公約》，以創(chuàng)建高效、統(tǒng)一的程序，更加有序地管理人員入境，并確保各成員國間公平分擔(dān)責(zé)任。這一歷時近6年艱辛談判才達成的改革方案，將于今年6月起在歐盟各成員國正式實施。

中國社會科學(xué)院國際法研究所助理研究員王惠茹在接受《法治日報》記者采訪時稱，《移民與庇護公約》的誕生標(biāo)志著歐盟移民治理從危機應(yīng)對轉(zhuǎn)向有統(tǒng)一規(guī)則可循，但團結(jié)機制的實效性與各國執(zhí)行水平的均衡性仍是博弈焦點。

收緊政策

綜合歐洲媒體報道，新法規(guī)的核心目標(biāo)是彌補自2015年難民危機以來歐盟移民治理體系的長期失靈與分裂，推動各成員國政策由各自為政走向協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其內(nèi)容就移民和尋求庇護者入境審批程序、各成員國分擔(dān)責(zé)任作出規(guī)定。

王惠茹告訴記者，新法規(guī)的入境審批程序集中體現(xiàn)為三方面變化：一是設(shè)立強制性“邊境快篩”機制，適用對象涵蓋乘船靠岸者、邊境口岸申請庇護者、海上搜救上岸人員及境內(nèi)被捕且此前未經(jīng)篩查的無合法居留身份者，一旦被認(rèn)定不符合入境條件便立即接受身份登記、健康檢查和生物信息錄入，前端處置從幾個月壓縮到數(shù)周之內(nèi)；二是加速邊境程序從成員國的“可選項”變成“必選項”，主要針對來自庇護認(rèn)可率低于20%的國家或存在安全風(fēng)險的人員，要求在最長12周內(nèi)完成審理、上訴和遣返的全流程；三是通過升級Eurodac數(shù)據(jù)庫并引入“虛構(gòu)非入境”的法律概念，在程序完結(jié)前申請人法律上被視作尚未入境，可被拘留在邊境設(shè)施，堵住被拒庇護者二次流動的漏洞。

在各成員國分擔(dān)責(zé)任方面，新法規(guī)廢除“首入國原則”，代之以強制性但具有靈活性的“責(zé)任分擔(dān)”機制，即其他歐盟成員國應(yīng)分擔(dān)希臘、意大利等“前線”國家收容移民的壓力，并承擔(dān)移民接收指標(biāo)。如果拒不接收移民，那么應(yīng)該向承受移民壓力的國家提供資金或者其他資源。例如，每拒絕接收一名分配到的難民，需支付約2萬歐元的資金。

此外，根據(jù)新法規(guī)，歐盟可以將尋求庇護者轉(zhuǎn)移到其認(rèn)為安全的歐盟之外的國家。這些國家包括土耳其、突尼斯、埃及等。2016年以來，為限制移民流入，歐盟持續(xù)與土耳其續(xù)簽協(xié)議，即歐盟出錢，換取土耳其協(xié)助阻擋赴歐移民并接收從歐洲遣返的移民。

展開準(zhǔn)備

自歐盟理事會正式批準(zhǔn)新法規(guī)以來，歐盟及其成員國圍繞其正式實施展開了為期兩年的準(zhǔn)備工作。

歐盟委員會推動升級信息系統(tǒng)、強化指紋數(shù)據(jù)庫、提高身份識別能力，并通過專項資金支持邊境國家擴建接收設(shè)施、提升處理能力。此外，歐盟還持續(xù)強化遣返機制，探索將部分移民送往“安全第三國”。今年3月初，奧地利正式加入了由德國、荷蘭、丹麥和希臘組成的非正式聯(lián)盟。這五國的內(nèi)政部門密切合作，提出在歐盟以外地區(qū)設(shè)立“遣返中心”的計劃，目標(biāo)地點包括北非和巴爾干地區(qū)等。這些遣返中心的建立進程推進迅速，計劃在新法規(guī)正式生效前，率先啟動試點項目。令人注目的是，3月下旬，歐洲議會剛剛通過相關(guān)立法草案，為這些離岸遣返中心提供了法律依據(jù)。

“歐盟委員會2026年5月進度報告顯示，大多數(shù)成員國在調(diào)整國家立法、建立強制性篩選和邊境程序以及實現(xiàn)充足接待容量方面已基本步入正軌，團結(jié)機制也開始運轉(zhuǎn)?！蓖趸萑阏f。

然而，王惠茹指出，各成員國的準(zhǔn)備進度差異明顯，若干關(guān)鍵領(lǐng)域仍需額外努力，包括Eurodac新系統(tǒng)測試上線、篩選與邊境程序設(shè)施建設(shè)、防止人員潛逃和二次流動的措施，以及基本權(quán)利監(jiān)測機制的落實等方面。例如，法國因議會不穩(wěn)定導(dǎo)致立法滯后，擬以行政令加速轉(zhuǎn)化；匈牙利在數(shù)據(jù)庫升級、邊境程序地點通知等方面嚴(yán)重落后，并與斯洛伐克一道拒絕向首個“團結(jié)池”作出貢獻。即便在德國、意大利、希臘、西班牙等國，實施進度也因政策領(lǐng)域的不同而參差不齊。

有待檢驗

德國《明鏡》周刊稱，歐盟及其成員國總共花了8年多時間才啟動相關(guān)改革，然而許多專家仍對這項改革持批評態(tài)度。

“新法規(guī)在執(zhí)行層面面臨四大結(jié)構(gòu)性難題?！蓖趸萑阆蛴浾叻治?，一是團結(jié)機制效力存疑。新法規(guī)雖提供人員安置、財政捐款和實物支持三種選項，但仍傾向于以財政出資替代人員安置，如何防止“出資即免責(zé)”成為制度性漏洞是更緊迫的考驗。二是政治抵制帶來履約風(fēng)險。匈牙利新政府上臺后延續(xù)拒絕立場，斯洛伐克既未安置也未捐款，捷克亦抵制新法規(guī)，這或許引發(fā)連鎖違約效應(yīng)，對歐盟法律一體化的權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)。三是執(zhí)行能力差距懸殊。法國立法審議一再受阻，匈牙利在數(shù)據(jù)庫升級等方面嚴(yán)重滯后，德國則以歐洲移民政策尚不健全為由延長邊境管控。四是權(quán)利保障存在隱憂。歐洲議會年初批準(zhǔn)設(shè)立境外遣返平臺，被指存在長期羈押和監(jiān)督缺失的風(fēng)險。

“事實上，新法規(guī)只有在責(zé)任分擔(dān)、邊境程序、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、基本權(quán)利保障等各項機制協(xié)同運作時才能真正發(fā)揮作用，各國準(zhǔn)備程度不均衡可能導(dǎo)致執(zhí)行層面碎片化。”王惠茹說。歐洲政策中心也指出，如果成員國執(zhí)行程度不均，可能導(dǎo)致移民再次集中于少數(shù)國家，從而重現(xiàn)過去的結(jié)構(gòu)性失衡。

《移民與庇護公約》標(biāo)志著歐盟移民政策從危機應(yīng)對走向制度治理的重要轉(zhuǎn)向，其目標(biāo)是建立一個更加統(tǒng)一、可預(yù)期的體系。但現(xiàn)實情況是，制度設(shè)計與執(zhí)行能力之間仍存在落差。各國在政治意愿、行政能力和社會承受度上的差異，使歐盟在移民問題上難以形成真正的“一體化”。下個月新法規(guī)的正式實施更像是一場壓力測試，不僅檢驗歐盟的邊境治理能力，也考驗成員國在分歧中維持團結(jié)的政治意志。