□ 法治觀察

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)預(yù)期、強(qiáng)信心、促發(fā)展的重要保障。多起民企與政府糾紛案件得到公正裁判，具有鮮明的示范引領(lǐng)價(jià)值，能夠有效提振民營(yíng)企業(yè)家發(fā)展信心，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期

□ 張荊

在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法實(shí)施一周年之際，國(guó)家發(fā)展改革委、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布貫徹實(shí)施民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法典型案例（第一批），同期最高人民檢察院也發(fā)布依法平等保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益典型案例。多部門(mén)在這一重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)集中發(fā)布典型案例以案釋法，意義重大，彰顯了國(guó)家始終堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，以法治方式優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的堅(jiān)定立場(chǎng)與務(wù)實(shí)舉措。

此次發(fā)布的典型案例中，多起涉及民營(yíng)企業(yè)與地方政府的行政協(xié)議、行政允諾糾紛。相關(guān)案件均已審結(jié)，不僅在個(gè)案中依法維護(hù)了民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益，助推了誠(chéng)信政府建設(shè)，也為司法機(jī)關(guān)辦理此類案件提供了有益參考。

筆者長(zhǎng)期關(guān)注民營(yíng)企業(yè)法治保障問(wèn)題，在接觸的涉民營(yíng)經(jīng)濟(jì)糾紛案件中，政企糾紛占有一定比例。梳理相關(guān)案件可以看到，此類糾紛妥善化解主要面臨三方面的挑戰(zhàn)：政企雙方市場(chǎng)地位、話語(yǔ)權(quán)存在客觀差異；部分地方行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)，對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則踐行不夠充分；混淆行政合同與民事合同，引發(fā)履約爭(zhēng)議。此次多起民企與政府糾紛案件得到公正裁判，具有鮮明的示范引領(lǐng)價(jià)值，能夠有效提振民營(yíng)企業(yè)家發(fā)展信心，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期。

信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則是行政法基本原則，指行政機(jī)關(guān)對(duì)已生效的行政行為不得擅自撤銷或變更，確需調(diào)整時(shí)應(yīng)依法補(bǔ)償相對(duì)人信賴?yán)鎿p失。此前，該項(xiàng)原則零散規(guī)定于多部單行法律法規(guī)之中，對(duì)此，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第70條特別將“信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則”寫(xiě)入法律，明確地方政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)履行依法向民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織作出的政策承諾和訂立的合同，不得以行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員更替等理由違約毀約，因國(guó)家利益和社會(huì)公共利益需要調(diào)整的，應(yīng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織受到的損失予以補(bǔ)償。

此次國(guó)家發(fā)展改革委與最高法公布的典型案例，多處適用該條款作出裁判。在某建設(shè)公司訴某區(qū)政府行政協(xié)議案中，企業(yè)與政府簽訂合作開(kāi)發(fā)協(xié)議，其中設(shè)置的利益分配條款依法被認(rèn)定無(wú)效，但合作協(xié)議的其他條款未違反法律規(guī)定，且已實(shí)際履行。合作項(xiàng)目因政策原因終止后，政府未對(duì)企業(yè)投入損失作出補(bǔ)償，法院根據(jù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第18條、第70條規(guī)定精神，深入考量企業(yè)基于對(duì)政府誠(chéng)信和協(xié)議履行產(chǎn)生的信賴?yán)?，酌定政府?yīng)依法合理補(bǔ)償企業(yè)信賴?yán)鎿p失，保障企業(yè)合法權(quán)益，促推政府守信踐諾，積極打造法治化營(yíng)商環(huán)境。

在某房地產(chǎn)企業(yè)訴某市人民政府、某市自然資源和規(guī)劃局行政允諾案中，當(dāng)?shù)卣詴?huì)議紀(jì)要形式同意企業(yè)就征地額外增加的補(bǔ)償費(fèi)用、經(jīng)濟(jì)損失，由政府予以政策補(bǔ)償，企業(yè)依約完成群眾補(bǔ)償工作后，政府允諾的補(bǔ)償未能全部?jī)冬F(xiàn)。企業(yè)起訴后，一審、二審訴求未獲支持，最高人民法院再審首次適用民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第70條，判決政府支付企業(yè)800余萬(wàn)元補(bǔ)償款。此案的判決既依法保護(hù)了民營(yíng)企業(yè)合法權(quán)益，也守護(hù)了政務(wù)誠(chéng)信，讓廣大民營(yíng)企業(yè)吃下定心丸、安心謀發(fā)展。

行政合同與民事合同邊界混淆，是政企合作糾紛多發(fā)的重要誘因。這兩類合同在訂立目的、主體地位、權(quán)責(zé)屬性上存在本質(zhì)區(qū)別。行政合同一方主體為行政機(jī)關(guān)，以服務(wù)公共管理為目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)依法享有行政優(yōu)益權(quán)；民事合同則屬于平等市場(chǎng)主體間的合作約定，遵循意思自治、等價(jià)交換原則，任何一方擅自變更或解除合同都必須承擔(dān)違約責(zé)任。區(qū)分二者的關(guān)鍵，在于合作行為是否存在買(mǎi)賣(mài)關(guān)系、收益分紅關(guān)系等平等合作屬性?，F(xiàn)實(shí)中，個(gè)別行政部門(mén)誤將民事合同等同于行政合同，隨意享受行政優(yōu)益權(quán)，單方終止合作，規(guī)避違約責(zé)任，既挫傷民營(yíng)企業(yè)投資積極性，也損害政府公信力。

法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)預(yù)期、強(qiáng)信心、促發(fā)展的重要保障。在司法層面，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法相關(guān)規(guī)定，落實(shí)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，清晰界定行政合同與民事合同法律邊界，確保每一起涉企案件都能得到公正裁判。在行政層面，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，以政務(wù)誠(chéng)信引領(lǐng)社會(huì)誠(chéng)信。唯此，才能構(gòu)建起權(quán)責(zé)清晰、良性互動(dòng)的政企合作關(guān)系，更好夯實(shí)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的根基。

（作者系北京工業(yè)大學(xué)法學(xué)教授、中國(guó)行為法學(xué)會(huì)財(cái)經(jīng)專委會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）