□ 本報記者 陳磊

工業(yè)和信息化部新修訂的《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）已于2026年5月1日起施行。其中，針對商業(yè)短信治理工作的規(guī)定引起社會廣泛關(guān)注。

商業(yè)短信，即《規(guī)定》中提到的商業(yè)性通信短信息。此前，由于給大量用戶造成困擾，商業(yè)短信一度成為社會關(guān)注熱點。公開信息顯示，《規(guī)定》主要對完善商業(yè)短信治理機制、進(jìn)一步規(guī)范短信服務(wù)行為、加強用戶權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行了完善。

《規(guī)定》修訂的背景是什么？有哪些亮點？圍繞相關(guān)問題，《法治日報》記者專訪了中國信息通信研究院工業(yè)和信息化法律服務(wù)中心副主任沈玲。

未經(jīng)同意發(fā)送商業(yè)短信或違法

記者：商家未經(jīng)接收方明示同意，發(fā)送商業(yè)短信，都違反哪些法律、行政法規(guī)？侵犯了接收方的哪些權(quán)利？

沈玲：經(jīng)營者通過發(fā)送商業(yè)短信的方式進(jìn)行營銷是其傳遞品牌價值、擴(kuò)大市場份額的手段之一，但未經(jīng)同意發(fā)送相關(guān)信息，可能違反民事、行政法律法規(guī)的規(guī)定。具體而言，在民事領(lǐng)域，可能存在“侵權(quán)”情形。根據(jù)民法典相關(guān)規(guī)定，除法律另有規(guī)定或者權(quán)利人明確同意外，任何組織或者個人不得以電話、短信、即時通訊工具、電子郵件、傳單等方式侵?jǐn)_他人的私人生活安寧。當(dāng)然，是否追究商業(yè)短信發(fā)送者的民事責(zé)任，還要看相關(guān)短信或者電話是否達(dá)到“侵?jǐn)_”接收方私人生活安寧狀態(tài)的程度。我們所說的“侵權(quán)”主要就是指民法典規(guī)定的民事權(quán)益。

在行政法方面，經(jīng)營者未經(jīng)同意發(fā)送商業(yè)性短信息的行為則屬于違法行為。具體而言，根據(jù)消費者權(quán)益保護(hù)法相關(guān)規(guī)定，經(jīng)營者未經(jīng)消費者同意或者請求，或者消費者明確表示拒絕的，不得向其發(fā)送商業(yè)性信息。對于經(jīng)營者未經(jīng)消費者事前同意而向其進(jìn)行短信和電話營銷的行為，由市場監(jiān)管、金融、住建、教育等主管部門負(fù)責(zé)查處。

記者：商業(yè)短信通過電信運營商網(wǎng)絡(luò)傳輸，電信運營商是否有義務(wù)識別并攔截？商業(yè)短信的責(zé)任主體和監(jiān)管主體應(yīng)如何界定？接收方若不愿接收特定號碼的商業(yè)短信，運營商該如何處理？

沈玲：我國憲法規(guī)定，中華人民共和國公民的通信自由和通信秘密受法律保護(hù)。除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機關(guān)或者檢察機關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。電信運營商負(fù)有保障其用戶通信自由和通信秘密的義務(wù)，無權(quán)查看電信網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)耐ㄐ艃?nèi)容。因此，雖然商業(yè)短信通過電信運營商網(wǎng)絡(luò)傳輸，但電信運營商并無實施識別、攔截的法律依據(jù)。

現(xiàn)階段，運營商根據(jù)網(wǎng)絡(luò)安全法、電信條例等規(guī)定，對特定違法信息有處置義務(wù)，或者根據(jù)反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法規(guī)定，監(jiān)測識別、處置涉詐異常信息、活動。由于電信運營商無權(quán)查看電信網(wǎng)絡(luò)傳輸?shù)耐ㄐ艃?nèi)容，其識別、攔截違法信息、涉詐異常信息主要通過關(guān)鍵詞、發(fā)送頻率、號碼歸屬地等外在形式進(jìn)行。而商業(yè)短信不屬于法律、行政法規(guī)禁止傳輸?shù)男畔ⅲ瑹o權(quán)進(jìn)行識別、攔截。根據(jù)消費者權(quán)益保護(hù)法、民法典等法律法規(guī)規(guī)定，商業(yè)短信的責(zé)任主體是為實現(xiàn)商業(yè)營銷目的編輯短信息并使用短信息服務(wù)通道發(fā)送短信息的經(jīng)營者。對于他們的監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)由其所在領(lǐng)域的主管部門負(fù)責(zé)。當(dāng)然，如果接收方不想接收某個特定電話號碼發(fā)來的短信，可以向電信運營商提出不接收特定商業(yè)短信的意愿，電信運營商應(yīng)充分尊重接收人意愿，不向其傳輸有關(guān)商業(yè)短信。

適應(yīng)新形勢保護(hù)用戶合法權(quán)益

記者：修訂《規(guī)定》，完善商業(yè)短信治理機制的背景是什么？

沈玲：2015年，針對短信息擾民的問題，工業(yè)和信息化部制定了《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，對短信服務(wù)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，在規(guī)范短信服務(wù)、維護(hù)用戶合法權(quán)益、促進(jìn)短信服務(wù)市場健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的繁榮發(fā)展，短信業(yè)務(wù)模式、使用場景等發(fā)生了較大變化，短信服務(wù)在更好服務(wù)廣大用戶、賦能千行百業(yè)的同時，出現(xiàn)了一些新的情況和問題。同時，近年來網(wǎng)絡(luò)安全法、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法、消費者權(quán)益保護(hù)法實施條例等法律法規(guī)相繼施行，對企業(yè)經(jīng)營行為、短信發(fā)送等方面也作出了新的規(guī)定。為貫徹落實相關(guān)法律法規(guī)，更好適應(yīng)新形勢，更好保護(hù)用戶合法權(quán)益，促進(jìn)短信服務(wù)市場健康發(fā)展，工業(yè)和信息化部進(jìn)行了本次修訂。

記者：《規(guī)定》的規(guī)制對象有哪些？

沈玲：首先，我們需要明確，發(fā)送商業(yè)短信包括兩種情形，一是商家或個人使用自有號碼發(fā)送，二是商家或個人使用短信息服務(wù)提供者提供的短信息通道進(jìn)行發(fā)送。以上兩種發(fā)送方式都需要通過通信短信息服務(wù)才能實現(xiàn)。通信短信息服務(wù)是指利用公用通信網(wǎng)絡(luò)向固定電話、移動電話等通信終端的用戶傳輸有限長度的文字、數(shù)據(jù)、聲音、圖像等信息的電信服務(wù)，其中不含互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)?！兑?guī)定》的規(guī)制對象正是提供通信短信息服務(wù)的主體，包括基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、增值電信業(yè)務(wù)中的信息服務(wù)業(yè)務(wù)經(jīng)營者和移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營者。

明確短信類型使監(jiān)管有的放矢

記者：本次《規(guī)定》修訂的亮點有哪些？

沈玲：《規(guī)定》為短信息服務(wù)領(lǐng)域提供了更加清晰明確的制度指引。例如在短信息類型方面，第四十條明確了短信息的類型，使監(jiān)管工作可以有的放矢。在短信息內(nèi)容方面，規(guī)定了短信服務(wù)提供者傳輸端口類通信短信息的，應(yīng)當(dāng)同時傳輸短信發(fā)送方真實身份等信息，并進(jìn)一步細(xì)化了簽名規(guī)則。針對商業(yè)短信，規(guī)定了短信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)要求短信發(fā)送方提供接收方同意的有關(guān)材料，并予以留存。在用戶權(quán)益保護(hù)方面，規(guī)定了基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者、移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)向用戶提供防侵?jǐn)_服務(wù)，短信息服務(wù)提供者應(yīng)當(dāng)建立投訴處理機制，公布有效、便捷的聯(lián)系方式，接受相關(guān)投訴。

記者：如果不想收到商業(yè)短信，有哪些處理途徑？

沈玲：個人收到商業(yè)短信以后，如果不想繼續(xù)收到發(fā)送方發(fā)來的信息，可以通過短信中注明的拒絕接收方式進(jìn)行回復(fù)。如果認(rèn)為短信發(fā)送行為侵犯了個人民事權(quán)益，可以向人民法院起訴。

司法實踐中，需要有明確的證據(jù)證明存在侵權(quán)事實。例如在某用戶與某公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案件中，一、二審法院均認(rèn)為僅憑原告提供的3條短信的截圖不足以證實該公司造成其通信自由權(quán)、隱私權(quán)、健康權(quán)等民事權(quán)益損害的程度，相關(guān)公司發(fā)送短信息行為不構(gòu)成侵權(quán)。但如果一個主體頻繁向同一消費者進(jìn)行短信營銷，則可能構(gòu)成“侵?jǐn)_”。例如某案例中，上海一市民頻繁收到某商業(yè)銀行信用卡中心的短信和電話營銷，在其通過“金融消費者保護(hù)服務(wù)平臺”投訴后，銀行仍向其發(fā)送推銷短信，該市民在起訴后最終獲得5000元精神損害賠償。