□ 梅宏（中國海洋大學法學院教授）

《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定》（以下簡稱《BBNJ協(xié)定》）以養(yǎng)護和可持續(xù)利用海洋生物多樣性為目標，為各國深海遠洋活動進一步確立法律規(guī)范。不僅如此，海洋生物多樣性保護還是與應對全球氣候變化密切相關的議題。海洋生物多樣性保護在減緩和適應氣候變化方面具有重要功能，可以成為應對氣候變化的共治方案。

海洋生物多樣性保護和應對氣候變化協(xié)同共治的法治需求

國際社會已認識到海洋生物多樣性保護在氣候治理中的功能，但在法治層面尚未形成協(xié)同共治的制度安排。

一、完善協(xié)同治理履約機制的法治需求

制度協(xié)調(diào)難以支持協(xié)同履約的要求。目前，對氣候變化和海洋生物多樣性保護仍停留在公約和相關機構的合作層面，對公約的共同締約國協(xié)同履行義務、經(jīng)營國際項目等方面缺乏必要規(guī)制。

爭端解決機制薄弱。當締約國之間就氣候變化應對措施是否損害了海洋生物多樣性或者保護義務的履行是否充分產(chǎn)生分歧時，公約缺乏高效、強制性的爭端解決程序。

二、確立海洋生物多樣性保護與氣候治理空間協(xié)調(diào)規(guī)則的法治需求

首先，海上可再生能源的大規(guī)模部署是這一空間沖突的典型體現(xiàn)。其基座安裝過程中的打樁作業(yè)會產(chǎn)生強烈的水下噪聲與震動，對依賴聲吶通信和導航的鯨類等生物造成直接傷害或行為干擾；遍布海底的電纜會改變局部電磁場，其鋪設與維護則會擾動海底沉積物；矗立的水上結構物可能增加鳥類的撞擊風險，改變局部流場，間接影響浮游生物的分布與營養(yǎng)鹽的輸送，進而擾動基礎食物網(wǎng)。

其次，海洋施肥、人工上升流等海洋地球工程活動亦存在氣候應對和海洋生物多樣性保護的空間利用沖突。海洋施肥、人工上升流等海洋地球工程活動旨在通過人為改變海洋特定區(qū)域的生物地球化學循環(huán)來強化碳吸收，但這些活動的實施并非局限于活動區(qū)域，可能引發(fā)跨區(qū)域的復雜生態(tài)效應。

生態(tài)整體主義的理論指引

應對前述問題，要以生態(tài)整體主義為指引，注重“海洋—氣候”的關聯(lián)性，建立以生態(tài)系統(tǒng)健康為核心的法治框架。

首先，生態(tài)整體主義是氣候變化與海洋生物多樣性協(xié)同治理的內(nèi)在要求。生態(tài)整體主義將全球視為一個動態(tài)互聯(lián)的整體系統(tǒng)，為協(xié)同治理提供了認識論基礎；海洋生物多樣性保護和應對氣候變化的協(xié)同治理行動基于整體性視角，避免因局部或單一要素的保護而忽視整體生態(tài)功能的維護。

其次，生態(tài)整體主義倡導超越地域邊界的整體性，這為氣候變化與海洋生物多樣性協(xié)同治理提供理論支持。碳循環(huán)、氣候調(diào)節(jié)等海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務功能具有全球公共產(chǎn)品屬性，其效益與損害均會產(chǎn)生超越國界的反應。各國在主張海洋資源權益時，必須承擔維護全球海洋生態(tài)系統(tǒng)的責任，并通過法律手段約束可能損害海洋生態(tài)功能的行為。

海洋生物多樣性保護和應對氣候變化協(xié)同共治的法治保障

將生態(tài)整體主義的理論指引轉(zhuǎn)化為可操作的法治實踐，是實現(xiàn)海洋生物多樣性保護和應對氣候變化協(xié)同共治的關鍵。

一、完善海洋生物多樣性保護和應對氣候變化協(xié)同治理的履約機制

1.構建制度協(xié)同的履約機制

第一，建立常設性聯(lián)合機構。設立專門的氣候與海洋生物多樣性協(xié)調(diào)委員會，由各公約秘書處、科學咨詢機構及締約方代表共同參與，定期評估政策交叉領域，識別潛在沖突，并共同發(fā)布指導性意見。

第二，締結專門針對海洋生物多樣性調(diào)節(jié)氣候變化的議定書。可以借鑒《巴黎協(xié)定》的生成路徑，積極探索在《生物多樣性公約》框架內(nèi)締結《生物多樣性適應氣候變化議定書》的可能性，并在其中強調(diào)海洋生物多樣性適應氣候變化的重要性。

第三，建立跨國監(jiān)測平臺，強化國際監(jiān)督。協(xié)調(diào)委員會應牽頭建立氣候與海洋生物多樣性的監(jiān)測平臺，該平臺需建立統(tǒng)一的指標體系，定期報告其在氣候與海洋生物多樣性監(jiān)測方面的進展。平臺數(shù)據(jù)應公開透明，并由獨立的科學與技術專家組進行定期評審。這一流程通過數(shù)據(jù)比較和同行監(jiān)督，促使各國提升履約質(zhì)量。

第四，設立項目協(xié)同審查程序。對于易出現(xiàn)目標沖突的國際項目，應在項目立項前設置協(xié)同審查程序。任何擬申請國際氣候資金或涉及跨境環(huán)境影響的大型國際項目，其提案必須通過該程序的審查。審查需由協(xié)調(diào)委員會組織的跨領域?qū)＜倚〗M執(zhí)行，重點評估項目對氣候變化與生物多樣性保護的綜合效益。經(jīng)審查認定能產(chǎn)生協(xié)同效益或?qū)f(xié)同效益無害的項目，可以獲得批準與資助。

2.強化爭端解決機制

第一，確立防止爭端機制。要提高防止爭端的地位，在法律文本或締約方大會決議中明確規(guī)定締約國的早期通知與協(xié)商義務。當一國的政策或項目可能對全球海洋公共區(qū)域的生物多樣性及氣候產(chǎn)生跨境影響時，必須提前通知可能受影響的國家及相關國際機構，并提供充分的科學依據(jù)以證明其不會產(chǎn)生跨境影響。

第二，構建技術性爭端快速處理程序。借鑒《BBNJ協(xié)定》設立“科學與技術專家快速調(diào)解程序”，當締約國就某項氣候措施對海洋生態(tài)系統(tǒng)的影響產(chǎn)生分歧時，可以在訴諸正式法律程序前將此爭議提交給專家小組，由專家基于科學證據(jù)出具技術性報告，用科學的方式解決基礎性爭議。

第三，引入強制仲裁程序作為最終保障。對于涉及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》與《生物多樣性公約》協(xié)同義務的法律爭端，如果通過談判、調(diào)解等方式在一定期限內(nèi)未能解決，任一當事方有權單方面將爭端提交給常設仲裁法院或依據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》設立的特別仲裁法庭。

二、構建海洋生物多樣性保護和應對氣候變化協(xié)同治理的空間協(xié)調(diào)機制

1.推動海洋空間規(guī)劃與氣候變化應對、海洋生物多樣性保護深度融合

第一，將目標協(xié)同納入規(guī)劃理念。在編制海洋空間規(guī)劃時，將可再生能源基礎設施、海洋地球工程潛在影響區(qū)的評估，與生態(tài)保護紅線區(qū)、重要生物棲息地、魚類洄游通道等范圍劃定進行統(tǒng)籌考慮。

第二，強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)整體性。海洋空間規(guī)劃必須將生態(tài)系統(tǒng)的整體性作為重要考量因素。在規(guī)劃大型海上風電集群時，必須在風機陣列之間預留足夠的、符合海洋生物習性的通道，必要時可設置人工魚礁等生態(tài)補償設施，以減輕其對海底生物棲息地的影響。

第三，健全區(qū)域合作機制。各國應通過區(qū)域海洋公約或雙邊、多邊協(xié)定，共建區(qū)域海洋治理機制。

2.運用環(huán)境影響評價推動氣候治理與海洋生物多樣性保護

第一，推行戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價。當一國考慮將可再生能源設施、海洋地球工程納入其氣候變化應對戰(zhàn)略時，戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價能夠?qū)彶樵摷夹g路徑的潛在生態(tài)風險，與其他減排或增匯方案進行比較分析。評價過程應強制要求進行跨境影響分析，并廣泛征求可能受影響的國家、國際組織及科學界的意見。

第二，強化適應性管理方法。對于可再生能源設施和海洋地球工程活動，環(huán)境影響評價報告及其批復只是其持續(xù)監(jiān)測和動態(tài)調(diào)整的起點。在環(huán)評階段，設計一套詳細的長期監(jiān)測方案，明確需要監(jiān)測的關鍵指標、監(jiān)測頻率、空間范圍以及數(shù)據(jù)收集與分析方法。獲得批準的活動進入實施階段后，監(jiān)測仍須同步啟動。收集的數(shù)據(jù)由科學機構進行定期評估，判斷實際影響是否與評價階段的預測相符。當監(jiān)測數(shù)據(jù)表明某項指標持續(xù)偏離基線并接近預設的風險閾值時，管理當局有義務啟動應急預案，包括調(diào)整活動強度、暫停部分操作，甚至在風險不可控時終止項目。

第三，推動確立國際環(huán)評標準。國際社會應通過科學技術專家工作組，制定針對不同類型的可再生能源基礎設施建設和海洋地球工程活動的通用環(huán)境影響評價技術指南。指南中的參數(shù)值應基于最佳科學數(shù)據(jù)，并充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的敏感性與恢復力。

第四，明確跨境環(huán)境影響評價的強制性程序。該程序應包括：事先及時通知可能受影響的國家及主管國際組織、提供包含充分科學信息的評價報告草案、給予合理時間供他國評議與磋商以及回應他國提出的關切與意見。對于在公海進行的活動，評價報告應提交給指定的國際機構供審議和備案。

第五，建立指定國際評審機制。授權現(xiàn)有國際機構，負責接收、登記跨國界的可再生能源設施建設和海洋地球工程活動的環(huán)境影響評價報告，并組織國際專家進行同行評審。該機構可發(fā)布具有權威性的技術咨詢意見，為各國監(jiān)管決策提供統(tǒng)一參考，增強國際社會對可再生能源設施建設和海洋地球工程活動的監(jiān)督與信任。