張 荊

在民營經(jīng)濟促進法實施一周年之際，國家發(fā)展改革委、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布貫徹實施民營經(jīng)濟促進法典型案例（第一批），同期最高人民檢察院也發(fā)布依法平等保護企業(yè)合法權益典型案例。多部門在這一重要時間節(jié)點集中發(fā)布典型案例以案釋法，意義重大，彰顯了國家始終堅持“兩個毫不動搖”，以法治方式優(yōu)化營商環(huán)境的堅定立場與務實舉措。

此次發(fā)布的典型案例中，多起涉及民營企業(yè)與地方政府的行政協(xié)議、行政允諾糾紛。相關案件均已審結，不僅在個案中依法維護了民營企業(yè)合法權益，助推了誠信政府建設，也為司法機關辦理此類案件提供了有益參考。

筆者長期關注民營企業(yè)法治保障問題，在接觸的涉民營經(jīng)濟糾紛案件中，政企糾紛占有一定比例。梳理相關案件可以看到，此類糾紛妥善化解主要面臨三方面的挑戰(zhàn)：政企雙方市場地位、話語權存在客觀差異；部分地方行政機關與司法機關，對信賴利益保護原則踐行不夠充分；混淆行政合同與民事合同，引發(fā)履約爭議。此次多起民企與政府糾紛案件得到公正裁判，具有鮮明的示范引領價值，能夠有效提振民營企業(yè)家發(fā)展信心，穩(wěn)定市場預期。

信賴利益保護原則是行政法基本原則，指行政機關對已生效的行政行為不得擅自撤銷或變更，確需調整時應依法補償相對人信賴利益損失。此前，該項原則零散規(guī)定于多部單行法律法規(guī)之中，對此，民營經(jīng)濟促進法第70條特別將“信賴利益保護原則”寫入法律，明確地方政府及其有關部門應當履行依法向民營經(jīng)濟組織作出的政策承諾和訂立的合同，不得以行政區(qū)劃調整、政府換屆、機構調整、人員更替等理由違約毀約，因國家利益和社會公共利益需要調整的，應依照法定權限和程序進行，并對民營經(jīng)濟組織受到的損失予以補償。

此次國家發(fā)展改革委與最高法公布的典型案例，多處適用該條款作出裁判。在某建設公司訴某區(qū)政府行政協(xié)議案中，企業(yè)與政府簽訂合作開發(fā)協(xié)議，其中設置的利益分配條款依法被認定無效，但合作協(xié)議的其他條款未違反法律規(guī)定，且已實際履行。合作項目因政策原因終止后，政府未對企業(yè)投入損失作出補償，法院根據(jù)民營經(jīng)濟促進法第18條、第70條規(guī)定精神，深入考量企業(yè)基于對政府誠信和協(xié)議履行產(chǎn)生的信賴利益，酌定政府應依法合理補償企業(yè)信賴利益損失，保障企業(yè)合法權益，促推政府守信踐諾，積極打造法治化營商環(huán)境。

在某房地產(chǎn)企業(yè)訴某市人民政府、某市自然資源和規(guī)劃局行政允諾案中，當?shù)卣詴h紀要形式同意企業(yè)就征地額外增加的補償費用、經(jīng)濟損失，由政府予以政策補償，企業(yè)依約完成群眾補償工作后，政府允諾的補償未能全部兌現(xiàn)。企業(yè)起訴后，一審、二審訴求未獲支持，最高人民法院再審首次適用民營經(jīng)濟促進法第70條，判決政府支付企業(yè)800余萬元補償款。此案的判決既依法保護了民營企業(yè)合法權益，也守護了政務誠信，讓廣大民營企業(yè)吃下定心丸、安心謀發(fā)展。

行政合同與民事合同邊界混淆，是政企合作糾紛多發(fā)的重要誘因。這兩類合同在訂立目的、主體地位、權責屬性上存在本質區(qū)別。行政合同一方主體為行政機關，以服務公共管理為目標，行政機關依法享有行政優(yōu)益權；民事合同則屬于平等市場主體間的合作約定，遵循意思自治、等價交換原則，任何一方擅自變更或解除合同都必須承擔違約責任。區(qū)分二者的關鍵，在于合作行為是否存在買賣關系、收益分紅關系等平等合作屬性?，F(xiàn)實中，個別行政部門誤將民事合同等同于行政合同，隨意享受行政優(yōu)益權，單方終止合作，規(guī)避違約責任，既挫傷民營企業(yè)投資積極性，也損害政府公信力。

法治是最好的營商環(huán)境，是民營經(jīng)濟穩(wěn)預期、強信心、促發(fā)展的重要保障。在司法層面，應嚴格落實民營經(jīng)濟促進法相關規(guī)定，落實信賴利益保護原則，清晰界定行政合同與民事合同法律邊界，確保每一起涉企案件都能得到公正裁判。在行政層面，應持續(xù)推進政務誠信建設，以政務誠信引領社會誠信。唯此，才能構建起權責清晰、良性互動的政企合作關系，更好夯實民營經(jīng)濟高質量發(fā)展的根基。

（作者系北京工業(yè)大學法學教授、中國行為法學會財經(jīng)專委會副會長）