國防大學政治學院西安校區(qū)課題組

法治軍營是依法治軍戰(zhàn)略在基層部隊的實踐形態(tài)，是法治軍隊的基礎和依托，是法治中國的重要組成部分。法治軍營要求部隊建設所有主體活動均實現(xiàn)良法善治，因而涵蓋的內容十分廣泛。但從主體看，黨委、機關、部隊、官兵是法治軍營的行為主體，黨委依法決策是大腦，機關依法指導是神經，部隊依法行動是四肢，官兵依法履職是細胞，這“四個依法”在法治實施層面構成法治軍營建設的主要內容。

（一）黨委依法決策。黨委依法決策是法治軍營的首要環(huán)節(jié)，基本要素包括黨委決策主體合法、權限合法、內容合法、程序合法、結果合法。從要求上看，黨委依法決策既要符合形式法治標準，決策權運行全鏈路合法合規(guī)，又要符合實質法治精神，決策結果科學正當公正。一是依法律規(guī)則決策，決策要素在形式上合法合規(guī)。黨委依法決策的基本要求是合法不違法，這里所依之“法”，是由黨紀、國法、軍規(guī)構成的復合規(guī)范體系，黨章和黨內法規(guī)明確黨組織權責邊界，憲法法律確立治理框架，軍事法規(guī)細化具體決策事項和議事規(guī)則。這些法規(guī)明確了黨委依法決策的行為規(guī)范，要求黨委必須在法律授權的范圍內行使決策權，決策內容不得與上位法相沖突，決策過程必須遵循法定程序。二是依正當程序決策，決策過程避免隨意盲目。依法決策在程序上一般要求進行合法性審查、公眾充分參與、集體討論決定、事后評估、陽光公開透明等?！吨袊伯a黨軍隊委員會（支部）工作規(guī)定》規(guī)定：對黨委決策的涉及法規(guī)制度的重大問題，應當組織合法合規(guī)性審查；對專業(yè)性、技術性強的重大問題，應當組織專家或者專門機構進行風險評估和可行性論證。不難看出，重大決策經專業(yè)論證、風險評估、法律體檢，是提高依法決策質量的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，各級地方政府陸續(xù)建立“決策伴隨式審查”機制，有的要求常務會議必須有法律顧問全程列席，有的部隊也充分借鑒類似做法，在決策中引入專家顧問審查把關，起到較好效果。三是依法治精神決策，決策結果符合實質正義。形式上合法的決策不一定能輸出公正的結果，依法決策不僅要求形式合法合規(guī)，還要求符合法治精神。例如，裝備采購決策既要經過技術可行性論證，又要審查是否符合武器裝備采購相關程序要求，還要對照《軍隊行業(yè)部門廉政主管責任規(guī)定》審視廉潔風險，更要運用戰(zhàn)斗力標準進行價值衡量，這樣才能確保決策結果科學正當。尤其在涉及敏感事務時，如在立功受獎、入黨入團、軍士選晉、退役安置等問題上，黨委依法決策更要求符合實質法治標準，堅持公平公正、陽光公開、同等情況同等對待，以決策結果的公正性取信于官兵。

（二）機關依法指導。機關是部隊運行的樞紐，其依法用權、依法指導是法治軍營建設的關鍵內容。在內涵上，機關依法指導是對機關職權運行法治化的高度概括，是部隊業(yè)務工作與法治要求的高度統(tǒng)一，其本質是運用法治重塑軍事行政權運行邏輯，為機關構建“職權法定、標準科學、程序公開、責任明確”的法治框架，推進機關在法定職責范圍內積極高效運轉。一是權責清單科學完備。依法指導的本源是“職權法定”，實踐中要求將法定職權顯明化、條理化、圖譜化。權責清單就是厘清機關各部門的法定權責，將職權名稱、實施主體、法律依據、行使流程、追責情形等科學列舉和圖解，并在一定范圍內公開，以便為機關用權提供詳細的說明書。從內容看，職責清單重點是通過列舉方式，明確“必須為”“可以為”“不可為”“協(xié)同為”等事項，解決好機關部門之間及其與上級和下級之間的權責邊界。從實踐看，只有推進機關嚴格按照權責清單履職用權，將清單內容嵌入辦文辦事全流程，將清單從墻上圖表轉化為行動指南，才能從根本上防止出現(xiàn)權責不清、推責甩鍋等問題。二是標準標尺規(guī)范統(tǒng)一。建設秩序正規(guī)、公平公正的法治軍營，要求機關履職用權遵循“同等情況同等對待”的法治原則，通過建立規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法標準，縱向保持軍令政令統(tǒng)一，橫向實現(xiàn)不同單位對同類事項的處置尺度一致。這就像軍事訓練大綱規(guī)定的射擊考核環(huán)數(shù)標準，既不允許擅自降低標準搞變通照顧，也不能隨意拔高標準搞層層加碼。地方政府建立“行政處罰裁量基準”的實踐表明，標準化不是扼殺靈活性，而是通過明確“基準線±浮動值”實現(xiàn)規(guī)范與效能的平衡，既卡住制度解釋執(zhí)行的刻度尺，又確保特殊個案處理的公正性，這對我們機關依法指導具有很強的借鑒意義。三是程序機制健全完善。程序是約束機關指導隨意任性的重要機制，依法指導要求形成程序閉環(huán)，從啟動條件、過程可溯到結果反饋全程受控。像機關在工作統(tǒng)籌協(xié)調、回應基層請示等方面，按照標準化、流程化、精細化原則，明確依法指導的步驟、時限、要求，當涉及多個部門時就明確主辦部門、區(qū)分主次責任。這種嚴謹細致的程序機制，通過步驟不可逆、環(huán)節(jié)不可缺、時限不可逾的制度設計，讓機關指導軌跡可回溯、可檢驗，從而在很大程度上管住機關亂忙、指導不力等行為偏差。例如，公民到派出所報案，接警人員必須按規(guī)定格式向報案人出具報警回執(zhí)或受案回執(zhí)。這樣的硬性程序要求，會形成對公安機關執(zhí)法的強制約束，確保公民在遇到不受理、不立案時能有憑證尋求監(jiān)督和救濟。四是監(jiān)督問責剛性約束。監(jiān)督問責是推動機關依法指導的重要保障，通過過程監(jiān)督防止程序空轉，通過結果評估檢驗實質合法，通過終身追責杜絕“破窗效應”。一些地方政府推行權責清單與負面清單并行，一個重要目的就是將每項責任精準定位到具體崗位、具體人員，從而形成問責的威懾力，在執(zhí)法人員內心形成依法用權的剛性約束。同時，實現(xiàn)依法指導還要求推行開門問效，把基層官兵滿不滿意作為監(jiān)督評價的核心指標，當官兵的差評觸發(fā)問責追責，當基層滿意度連著機關干部考核表，依法指導便有了堅實的保障。

（三）部隊依法行動。依法用兵、依法行動，是建設強法勝戰(zhàn)的法治軍營重點內容。部隊依法行動，基本要義在于依法規(guī)范部隊練兵備戰(zhàn)，用法保障作戰(zhàn)和非戰(zhàn)爭軍事行動，確保師出有名、師出以律。一是師出有名、行動有據。無論是國內軍事行動還是海外軍事行動，無論是作戰(zhàn)軍事行動還是非戰(zhàn)爭軍事行動，部隊用兵都必須講究理由正當、依據充分。俄烏沖突一開始，雙方便在各自行動的合法性上激烈爭奪，為的就是宣示法理根據、搶占道義高地。除了國際法上的正當性論證之外，部隊遂行任務更多涉及國內軍事行動法規(guī)的遵守。二是優(yōu)化流程、規(guī)范指引。不確定性是部隊行動的最大確定性，這決定了行動所依之法不可事無巨細，而需要執(zhí)行者結合具體場景靈活應用。為此，基于任務場景將抽象的法規(guī)要求轉化為可操作的行動指南，通過滾動編修專業(yè)化流程手冊，為部隊行動優(yōu)化流程、為官兵遂行任務提供規(guī)范指引，就成為實現(xiàn)部隊依法行動的重要內容。這種流程手冊本質上就是給軍事行動打造一本法律應用說明書，把上位法的條文掰開、揉碎，再結合具體任務場景重新塑形。部隊在行動中，什么情況下能夠使用武器、如何區(qū)分烈度使用武器、使用武器如何防止不必要的損害等，都需要基于典型任務場景建立規(guī)則指導。三是依法施訓、高效備戰(zhàn)。正規(guī)高效的訓練戰(zhàn)備，是部隊形成戰(zhàn)斗力的基礎。依法行動內在要求依法施訓依法治訓、規(guī)范戰(zhàn)備工作，讓法治基因長進戰(zhàn)斗力鏈條的每節(jié)骨縫里，將法治要素充分融入訓練監(jiān)察、演習評估、戰(zhàn)備轉換等過程中。

（四）官兵依法履職。法治軍營最終要體現(xiàn)在每一名官兵依法履職上，要求各級各類人員的崗位職責、工作標準、行為規(guī)范都清晰明確，官兵一切行為活動都符合法治要求，尤其在軍人職責履行上做到：普遍依法履職主體無例外，全面依法履職內容無缺失，積極依法履職效果不打折，嚴格依法履職責任無空擋，切實把法治作為履職之要。一是全面掌握職責依法履行。依法履職的第一層邏輯是知道該做什么，也就是要求每一名軍人清楚自己的職責。內務條令專章規(guī)定了軍人職責，并區(qū)分士兵、軍官和主管人員詳細規(guī)定了基本職責，其他軍事法規(guī)明確了不同崗位軍人的專業(yè)職責。法治軍營建設，要求將各類人員的法定職責全面梳理、清晰列單，并結合工作實際將這些職責條文轉化為行為標準，在想問題、作決策、辦事情時能夠精準運用。二是遵循立法目的能動履行。法律規(guī)范內含立法目的，官兵履職遵循法律規(guī)范只是第一層次要求，積極追求合乎立法設定職責的目的，則是依法履職的更高層次要求。依法履職與躺平現(xiàn)象不相容，躺平現(xiàn)象很多是個人故意選擇性履職、規(guī)避履職，有時看似沒有形式上違法，但完全背離了法治精神，需要以法治方式推行正向激勵和負向問責相結合，在明確行為預期中增強積極依法履職效果。同時，法律規(guī)范有限且滯后于實踐發(fā)展，依法履職必須將職責放在具體的背景下理解，以確保依法履職能夠充分實現(xiàn)立法意圖，避免消極履職、無效履職。三是練強履職本領正確履行。對個人而言，依法履職關鍵在于提高用法能力，矯正各種履職上的行為偏差。實踐中，出現(xiàn)履職盡責失當、工作疏漏失誤、違反法定程序等問題，甚至因為懈怠導致出現(xiàn)事故問題、觸犯軍人違反職責罪等，很大程度上都與官兵履職能力不夠有關系。建設法治軍營需要將軍人提高依法履職能力作為重要內容，實現(xiàn)“軍事專業(yè)技能”與“法治應用能力”的化合反應——知道導彈如何發(fā)射是技術問題，明白在何種法律授權下發(fā)射則是法治問題，這種能力融合是現(xiàn)代軍人依法履職的時代要求。

（執(zhí)筆：傅達林 唐覓）