以基礎(chǔ)性立法增強人工智能治理可預期性
《全球數(shù)字契約》背景下的中國制度回應
□ 馬忠法 徐劭煊
2024年9月，聯(lián)合國未來峰會通過《全球數(shù)字契約》，將“加強人工智能國際治理，造福人類”列為五大核心目標之一，標志著全球人工智能治理進入多邊協(xié)同共治的新階段。該契約將數(shù)字技術(shù)的治理問題正式納入聯(lián)合國全球合作議題框架，倡導采取平衡、包容和基于風險的方法治理人工智能，推動建立聯(lián)合國人工智能獨立國際科學小組和全球治理對話機制。這一趨勢促使各參與國在數(shù)字空間內(nèi)建立有效的權(quán)利保護機制與數(shù)據(jù)處理秩序，也意味著人工智能治理的國內(nèi)規(guī)范與國際規(guī)則相互影響已成為必然。
面對這一國際趨勢，中國人工智能治理雖已初步形成多層次規(guī)范體系，但在基礎(chǔ)性立法供給、規(guī)則協(xié)同性、國際銜接度等方面仍有待完善。筆者以《全球數(shù)字契約》為分析背景，論證通過基礎(chǔ)性立法，特別是加快制定統(tǒng)一的人工智能基礎(chǔ)性法律，增強人工智能治理可預期性的法理邏輯，并提出中國制度回應的具體路徑。
從專項規(guī)制邁向基礎(chǔ)立法的規(guī)范升級
基于人工智能技術(shù)產(chǎn)品在研發(fā)、部署與服務環(huán)節(jié)的跨國界屬性，其模型訓練和應用接入通常涉及不同法域的管轄。國內(nèi)法律規(guī)則如果缺乏清晰的文本表達和穩(wěn)定的制度邏輯，企業(yè)在參與國際市場競爭與合作時將面臨顯著的合規(guī)判斷困難；同時，我國監(jiān)管機關(guān)在參與雙邊或多邊國際交流時，也需要以正式的國內(nèi)法律作為磋商的基礎(chǔ)文本。因此，我國人工智能領(lǐng)域的立法規(guī)劃應當兼顧國內(nèi)社會治理的實際需要和參與國際規(guī)則協(xié)調(diào)的溝通需求，以明確、層級較高的法律形式說明我國的技術(shù)治理目標、監(jiān)管原則以及具體的實施方式，進而解決體系碎片化、前瞻性與靈活性不足、核心規(guī)則界定模糊與責任劃分不清以及與國際規(guī)則銜接度不充分等問題。
我國在人工智能治理領(lǐng)域已開展先期探索并形成若干專項規(guī)范。針對算法推薦、深度合成以及生成式人工智能服務等具體應用場景，監(jiān)管部門相繼出臺專門的管理規(guī)定。這類部門規(guī)章層級的規(guī)范體現(xiàn)出敏捷的制度響應能力，有效規(guī)制了已經(jīng)顯現(xiàn)的技術(shù)風險。伴隨人工智能作為通用目的技術(shù)深度嵌入各類傳統(tǒng)行業(yè)，分散的規(guī)章逐漸顯露出規(guī)則層級偏低、制度銜接不暢的局限性。規(guī)范適用層面的不確定狀態(tài)，導致市場主體難以據(jù)此形成穩(wěn)定的長期經(jīng)營預期。
制定人工智能基礎(chǔ)性法律的核心價值，在于依托國家立法程序確立該領(lǐng)域的總體治理原則與基本監(jiān)管結(jié)構(gòu)?；A(chǔ)性法律能夠為先期發(fā)布的分散規(guī)則提供統(tǒng)一的上位法依據(jù)，在消除不同位階規(guī)范適用沖突的基礎(chǔ)上，推動行業(yè)合規(guī)體系由初期的零散探索走向成體系的法治化建構(gòu)。
匹配技術(shù)演進特征的立法技術(shù)選擇
在推進基礎(chǔ)性法律的制定過程中，立法機關(guān)應采取“宏觀結(jié)構(gòu)與微觀規(guī)范相分離”的立法技術(shù)。究其原因，人工智能技術(shù)的迭代周期極短，模型的參數(shù)規(guī)模、算法架構(gòu)和應用形態(tài)始終處于持續(xù)演進狀態(tài)。倘若將所有的技術(shù)測試細節(jié)與參數(shù)標準直接寫入同一部法律文本，勢必導致法律規(guī)定在頒布后迅速脫離技術(shù)實際。因此，基礎(chǔ)性法律的文本應當剝離技術(shù)細節(jié)，專司規(guī)定具有長期穩(wěn)定性的事項。具體而言，人工智能治理的基本原則、相關(guān)主體的權(quán)利義務邊界以及監(jiān)管機關(guān)的法定職權(quán)，應當由該基礎(chǔ)性法律直接予以確認。
與之相對，對于更新頻率較高的技術(shù)指標、安全測試要求和備案程序等微觀細節(jié)，則宜采用授權(quán)立法的模式，交由下位法、配套部門規(guī)章或國家標準作出及時調(diào)整。在此基礎(chǔ)上，針對風險程度較高的特定應用場景，法律可進一步授權(quán)統(tǒng)籌管理部門編制“高風險應用目錄”，并建立定期評估與動態(tài)調(diào)整機制。為確保該機制的正當性與合理性，目錄的編制與調(diào)整程序應當內(nèi)置意見征求環(huán)節(jié)以保障行業(yè)主體的知情權(quán)，且監(jiān)管部門在調(diào)整目錄時必須詳盡說明基于風險變化的調(diào)整理由。
因此，這種“法律設(shè)定框架、目錄動態(tài)管理、標準提供支撐”的層級制度設(shè)計，既有效維護了法律體系的穩(wěn)定性，又從根本上克服了成文法面對技術(shù)快速變化時固有的滯后缺陷。
權(quán)利保障機制與公共管理的法律約束
人工智能治理體系的設(shè)計必須妥善處理個人權(quán)利保護與產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的交互關(guān)系?！度驍?shù)字契約》中提出的以人為本的數(shù)字治理理念，在人工智能領(lǐng)域具體轉(zhuǎn)化為對自動化決策過程和個人信息處理活動的嚴格規(guī)范。
我國的立法方案可以設(shè)定高影響人工智能應用的說明義務。當人工智能系統(tǒng)作出對個人權(quán)益產(chǎn)生重大影響的決定時，系統(tǒng)提供者應當向個人說明該決定的基本邏輯，并設(shè)置由人工介入的復核與申訴渠道，防止個人權(quán)利被算法系統(tǒng)完全剝奪。在涉及個人信息處理的環(huán)節(jié)，算法模型的訓練數(shù)據(jù)收集與使用必須堅持必要限度和目的相關(guān)原則，限制超范圍的數(shù)據(jù)抓取行為。對于公共管理領(lǐng)域引入人工智能技術(shù)的活動，法律應當設(shè)定更為嚴格的程序約束條件。行政機關(guān)使用自動化技術(shù)輔助作出行政行為時，必須確保技術(shù)應用不改變行政法上的職權(quán)法定原則和正當程序要求。公權(quán)力機關(guān)不得將核心的裁量權(quán)完全交由人工智能系統(tǒng)行使，確保技術(shù)應用活動處于行政監(jiān)督與司法審查的覆蓋范圍之內(nèi)。這些制度安排能夠?qū)⒊橄蟮目萍枷蛏评砟钷D(zhuǎn)化為具有可執(zhí)行性的法律權(quán)利保護規(guī)范。
協(xié)同監(jiān)管體制與合規(guī)成本的制度控制
監(jiān)管結(jié)構(gòu)的科學性直接決定了立法的實施效果。人工智能的治理客體涉及算法安全、數(shù)據(jù)保護、網(wǎng)絡(luò)運行和行業(yè)倫理等多個維度，現(xiàn)行監(jiān)管權(quán)限分布在網(wǎng)信、工信、公安以及相關(guān)行業(yè)主管部門等多個機構(gòu)?；A(chǔ)性法律應當在國家層面明確建立跨部門的協(xié)調(diào)機制。該機制的主要功能是整合監(jiān)管資源，避免不同部門針對同一技術(shù)事項設(shè)置重復的材料報送義務和多頭檢查。對于人工智能企業(yè)而言，合規(guī)義務的清單越清晰、主管機關(guān)的判定越明確，其在技術(shù)研發(fā)和商業(yè)轉(zhuǎn)化上的資金與人力投入越容易進行長期規(guī)劃。對于參與執(zhí)法的行政機關(guān)而言，各自的法定職責界限越清晰，執(zhí)法的尺度越容易保持一致。在具體的監(jiān)管工具選擇上，合規(guī)評估報告和開發(fā)運行記錄保存應當作為基礎(chǔ)性的重點制度予以確立。這兩種制度安排能夠幫助監(jiān)管機關(guān)在事中和事后階段客觀了解系統(tǒng)運行狀況，同時通過程序設(shè)定義務，促使企業(yè)在模型設(shè)計和訓練的早期階段主動將法律約束條件納入產(chǎn)品架構(gòu)。
跨境規(guī)制與國家安全的法治化統(tǒng)籌
在國際秩序?qū)用?，完善的基礎(chǔ)性法律具有重要的規(guī)則表達與立場展示功能。當前，全球主要法域?qū)θ斯ぶ悄艿囊?guī)制模式存在差異。我國在立法時，應當以本國的數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段和現(xiàn)有的互聯(lián)網(wǎng)治理經(jīng)驗為事實根據(jù)，將技術(shù)發(fā)展中形成的關(guān)于算法備案、安全評估機制和數(shù)字權(quán)利救濟的制度經(jīng)驗上升為法律文本，可以降低國際社會對我國監(jiān)管政策的誤解風險，為我國科技企業(yè)在海外開展業(yè)務提供國內(nèi)法層面的支持。
強調(diào)規(guī)則的國際可溝通性完全不意味著降低國家安全管理標準。在涉及敏感數(shù)據(jù)跨境流轉(zhuǎn)和大型模型跨境提供服務等環(huán)節(jié)中，國家安全評估程序具有不可替代的必要性。立法完善的關(guān)鍵在于提升安全審查程序的法定性與審查要素的透明度，使審查對象能夠根據(jù)明確的指標開展自我評估，并使最終的審查結(jié)果具備可解釋的理由。對于風險等級較低的一般性技術(shù)活動，立法可以通過設(shè)定備案登記和推廣標準合同范本等方式，實質(zhì)性降低市場主體的準入與運行成本。對于可能影響國家安全的特定技術(shù)活動，則依法適用更為嚴格的準入要求。通過這種基于客觀風險分級的差異化治理模式，能夠提升規(guī)則執(zhí)行的一致性和穩(wěn)定性。
總體而言，我國人工智能立法的核心任務，在于將前期分散的部門治理經(jīng)驗轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一、清晰的法律規(guī)范體系。面對《全球數(shù)字契約》推動下逐步形成的數(shù)字空間國際討論環(huán)境，我國應當加快基礎(chǔ)性法律的制定進程，增強國家治理體系在國際規(guī)則層面的制度表達能力。以法律框定基本原則、以配套規(guī)范維持技術(shù)調(diào)整彈性，這種立法布局能夠在防范技術(shù)不可控風險、保障技術(shù)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的前提下，切實提升我國深度參與全球數(shù)字治理體系的法治能力。
（作者單位：復旦大學法學院）
編輯：遲明緒
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